RAPPORT

RÉSUMÉ DU RAPPORT

Au Canada, les ménages à faible revenu sont plus vulnérables à la pauvreté énergétique, c’est-à-dire qu’ils sont confrontés à des obstacles importants pour répondre aux besoins énergétiques essentiels de leur maison, comme le chauffage et la climatisation, et/ou à des difficultés pour payer leurs coûts énergétiques. 

La pauvreté énergétique est causée par trois problèmes principaux : les faibles revenus, les prix élevés de l’énergie et/ou les maisons inefficaces sur le plan énergétique. Il existe plusieurs façons de lutter contre la pauvreté énergétique, comme les efforts de lutte contre la pauvreté visant à augmenter les revenus et la conception des tarifs des services publics pour réduire les factures d’énergie. Toutefois, le présent rapport se concentre sur les mesures visant à améliorer l’efficacité énergétique des logements. L’amélioration de l’efficacité énergétique du parc de logements contribue aux objectifs à long terme du Canada en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre et d’atteinte de l’objectif net zéro, tout en luttant contre les inégalités et la pauvreté énergétique.

Même si les ménages à faible revenu en situation de pauvreté énergétique peuvent bénéficier le plus des améliorations de l’efficacité énergétique, il est peu probable qu’ils installent de telles améliorations sans un soutien politique bien conçu et pertinent. Les juridictions ont besoin de programmes adaptés pour atteindre ces ménages. 

Au Canada, les services publics et les gouvernements provinciaux qui fournissent des services d’efficacité énergétique reconnaissent la nécessité d’une approche spécifique pour les programmes destinés aux personnes à faible revenu. Cependant, le gouvernement fédéral n’a pas encore fourni de soutien spécifique pour améliorer l’efficacité énergétique des ménages à faible revenu. Pour que le Canada atteigne les objectifs de la transition vers une consommation nette zéro tout en ne laissant personne de côté, l’expansion de l’ampleur et de la portée de l’efficacité énergétique pour les personnes à faible revenu est une priorité politique nationale urgente. 

Dans ce contexte, le présent document décrit le rôle le plus approprié et le plus productif que le gouvernement fédéral peut jouer pour s’assurer que l’efficacité énergétique aide ceux qui en ont le plus besoin. 

Pour ce faire, ce document examine les programmes d’efficacité énergétique pour les personnes à faible revenu existant aux niveaux provincial et territorial, discute des forces générales de ces programmes ainsi que des lacunes communes, et identifie les stratégies que le gouvernement fédéral peut suivre pour compléter les programmes existants sur le marché tout en atteignant les objectifs politiques spécifiques de réduction de la pauvreté énergétique et d’atteinte des objectifs nets zéro.

Notre examen a révélé que la plupart des programmes existants d’efficacité énergétique pour les personnes à faible revenu sont administrés au niveau provincial par des services publics ou des ministères. Presque toutes les provinces ont un programme d’efficacité énergétique ciblant les ménages à faible revenu et offrant des mesures d’économie d’énergie clés en main gratuites ou peu coûteuses. Bien que les programmes fondent généralement l’admissibilité sur le revenu, plusieurs d’entre eux qualifient les participants en fonction d’autres indicateurs, comme la participation à d’autres programmes gouvernementaux ou pour personnes à faible revenu.

Nous avons classé les programmes en fonction des stratégies de prestation communes, des mesures d’économie d’énergie et des marchés cibles. 

• Les programmes d’auto-installation fournissent des kits d’économie d’énergie faciles à installer, envoyés directement aux ménages locataires ou propriétaires qualifiés.
• Les programmes d’installation directe fournissent des mesures d’amélioration mineures ou majeures installées par des professionnels, sans frais pour le ménage participant, sur la base d’une évaluation énergétique initiale du logement.
  • Les programmes d’installation directe ne sont généralement pas proposés aux ménages vivant dans des appartements ou des condos. Au lieu de cela, les programmes avec des mesures personnalisées pour les immeubles à plusieurs logements offrent des mesures d’économie d’énergie allant de l’assistance technique à des mesures en suite personnalisées pour les besoins énergétiques et l’environnement bâti des immeubles à plusieurs logements.
• Les programmes de remise sur les produits complètent les remises sur les produits existants afin de fournir des équipements gratuitement ou à un coût considérablement réduit pour les ménages qualifiés sur le plan du revenu.
• Les programmes complémentaires, que l’on trouve généralement dans le nord du Canada, visent à permettre aux propriétaires d’apporter des améliorations en matière de santé, de sécurité et de mobilité à leurs maisons existantes. L’amélioration de l’efficacité énergétique est l’une des composantes de ces programmes. 

En utilisant les données des rapports annuels passés sur les programmes et les objectifs futurs, nous estimons qu’environ 55 000 ménages canadiens participent annuellement à un programme d’efficacité énergétique pour les personnes à faible revenu. L’ampleur de la participation et l’importance des économies réalisées varient selon le programme (les résultats de haut niveau par type de programme sont résumés dans le tableau 1).

Ces résultats suggèrent qu’un financement solide peut permettre d’atteindre une participation plus élevée, même pour les programmes offrant des améliorations majeures plus complètes qui peuvent aider les ménages à échapper à la pauvreté énergétique.

Les programmes existants présentent deux atouts généraux pour offrir des mesures de réduction de la consommation d’énergie aux ménages à faibles revenus. 

1. Plusieurs programmes pour les personnes à faible revenu réussissent à faire participer un nombre relativement important de Canadiens à faible revenu à l’efficacité énergétique.
2. Cette portée est facilitée par les connaissances institutionnelles approfondies que les administrateurs des programmes ont accumulées au cours de nombreuses années de conception, de sensibilisation et d’exécution des programmes. Les fournisseurs actuels tirent parti d’un large éventail d’outils, de stratégies, de réseaux et de relations pour identifier et recruter des ménages à faible revenu en vue de leur participation à des programmes d’efficacité énergétique. Les efforts de prestation de chaque programme sont adaptés spécifiquement au contexte provincial dans lequel ils fonctionnent, et il n’y a pas deux programmes semblables. Ces résultats suggèrent qu’il serait difficile pour un programme fédéral d’établir cette capacité de prestation à partir de zéro. Ce serait une occasion manquée de ne pas profiter de l’apprentissage au fil du temps qui s’est produit dans les programmes infranationaux. Cela entraînerait également une duplication coûteuse et inefficace de l’administration et créerait une confusion sur le marché en raison du chevauchement de la prestation des programmes.

Nous notons également que les programmes existants présentent plusieurs lacunes pertinentes pour les objectifs politiques nationaux de réduction de la pauvreté énergétique et d’atteinte d’émissions nettes nulles.

1. Peu de programmes au Canada ciblent spécifiquement les ménages pauvres en énergie qui subissent un fardeau disproportionné en matière de coûts énergétiques, les ménages vivant dans les maisons les moins efficaces, et/ou les ménages qui font face à des défis supplémentaires tels que les barrières linguistiques ou les difficultés à naviguer dans les systèmes de soutien.
2. L’ampleur des investissements et des économies réalisées par ménage doit augmenter considérablement par rapport aux niveaux actuels des programmes pour être conforme aux objectifs d’émissions nettes nulles et de changement climatique.
3. Le passage à des systèmes de chauffage à haute efficacité énergétique prêts à l’emploi (par exemple, des pompes à chaleur électriques ou hybrides) n’est pas une caractéristique standard répandue dans les programmes, même si ce passage pourrait réduire considérablement les factures globales, surtout lorsqu’il est coordonné avec d’autres mesures d’efficacité énergétique.
4. La plupart des ménages à faible revenu au Canada qui vivent dans des maisons qui nécessitent des mesures structurelles ou correctives (comme l’élimination des moisissures) ne peuvent pas participer aux programmes d’efficacité énergétique parce que ” vivre dans un logement structurellement sain ” est une condition préalable à l’admissibilité à la plupart des programmes, et que les budgets des programmes ne permettent pas de prendre des mesures non énergétiques importantes, même si ces mesures peuvent permettre d’améliorer l’efficacité énergétique.

Nous tenons à souligner que les lacunes identifiées ne sont pas nécessairement dues à des déficiences dans la mise en œuvre du programme, mais sont principalement liées aux objectifs politiques des systèmes de gouvernance provinciaux. Les forces, les lacunes et les résultats des programmes sont influencés et, dans certains cas, limités par les objectifs politiques et de gouvernance des provinces. 

Par exemple, plusieurs programmes, comme ceux de la Colombie-Britannique ou de l’Ontario, sont gérés par des services publics ou par des organismes de réglementation des services publics. L’objectif principal de la gestion de la demande par les services publics est d’atteindre des objectifs d’économies à l’échelle du portefeuille dans le cadre d’un budget donné et/ou d’une contrainte de rentabilité. Dans ces conditions, la conception des programmes est incitée à réaliser de petites économies d’énergie dans un grand nombre de ménages plutôt que des mesures profondes destinées à sortir les ménages de la pauvreté énergétique ou à atteindre des objectifs de consommation nette zéro. De plus, dans des provinces comme le Nouveau-Brunswick, les programmes d’amélioration majeure mis en œuvre en dehors des systèmes de gouvernance des services publics sont confrontés à des plafonds budgétaires implicites et arbitraires, ainsi qu’à des goulots d’étranglement politiques qui empêchent tout financement supplémentaire. Ensuite, l’absence de changement de combustible est également caractéristique des systèmes de gouvernance avec des administrateurs de l’efficacité énergétique ou des sources de financement distinctes par type de combustible. De tels silos à combustibles sont également présents dans des cas comme celui de la Nouvelle-Écosse, où il existe une administration ” à guichet unique “, mais où le financement provient de différentes sources. Enfin, les ménages à faible revenu vivant dans des maisons qui nécessitent des améliorations en matière de santé et de sécurité (comme l’élimination des moisissures) ne peuvent pas participer aux programmes d’efficacité énergétique parce que les administrateurs de programmes n’ont généralement pas le mandat de s’occuper des mesures structurelles ou correctives non énergétiques, même si ces mesures peuvent être nécessaires pour permettre des améliorations de l’efficacité énergétique. 

Cette compréhension de la façon dont la gouvernance et les objectifs politiques provinciaux influencent les forces et les lacunes des programmes nous prépare à discuter du rôle le plus productif que le gouvernement fédéral peut jouer pour s’assurer que l’efficacité énergétique aide ceux qui en ont le plus besoin. 

Le gouvernement fédéral a la responsabilité de respecter les engagements internationaux et les objectifs nationaux en matière de climat. Le niveau national est également le plus à même de prendre en compte les avantages holistiques associés à la réduction de la pauvreté énergétique, tels qu’un logement adéquat et approprié qui répond aux besoins des personnes et favorise leur santé physique et leur bien-être mental. 

La pauvreté énergétique doit être une priorité si l’on veut que la transition vers des émissions nettes nulles soit équitable et juste. En gardant ces objectifs à l’esprit, nous présentons quatre considérations de conception de politiques pour une stratégie fédérale d’efficacité énergétique pour les personnes à faible revenu qui fonctionne le mieux avec les programmes existants au niveau provincial:

1. Se concentrer sur les résultats: La politique fédérale devrait fixer des objectifs et prioriser les résultats qui permettront d’atteindre les émissions nettes zéro et de réduire la pauvreté énergétique, tout en permettant aux programmes provinciaux et territoriaux de s’adapter à leurs contextes individuels. Les objectifs en matière d’émissions nettes nulles et de pauvreté énergétique peuvent être mieux articulés grâce à des indicateurs de programme liés à des rénovations plus profondes, au passage à des combustibles prêts à l’emploi sans carbone et à des populations cibles ” plus difficiles à atteindre ” et à celles qui en ont le plus besoin. De nombreux ménages à faible revenu ne pourront probablement accéder aux programmes de rénovation qu’une fois par génération. Les objectifs fédéraux doivent être fixés de manière à concentrer les efforts sur la maximisation des avantages à long terme, par exemple en permettant des améliorations qui permettent aux participants de continuer à prendre part aux futures mesures d’action en matière d’énergie et de climat.
2. Développer et améliorer les programmes existants: Plusieurs provinces ont mis en place des infrastructures de sensibilisation et ont bénéficié de l’apprentissage et de l’établissement de relations au fil du temps, ce qui serait difficile pour un programme fédéral de partir de zéro. Un programme fédéral à taille unique pourrait perturber les capacités existantes des programmes provinciaux. Idéalement, les capacités du gouvernement fédéral devraient être axées sur le rôle de gestionnaire de projet qui accroît l’ambition et surveille le succès de la transition vers des émissions nettes nulles de manière équitable, plutôt que de lier les ressources fédérales à la mise en œuvre du programme. L’élaboration et l’amélioration des programmes aux niveaux provincial et territorial nécessiteront une approche adaptée. Une structure de soutien fédérale pourrait inclure une voie de mise à l’échelle ainsi qu’une voie de conception de programmes.
3. Assurer un financement stable à long terme: Le gouvernement fédéral devrait prendre un engagement de financement pluriannuel afin d’éviter les dynamiques d’expansion et de ralentissement qui ont déjà perturbé les chaînes d’approvisionnement en efficacité énergétique et brisé la confiance des participants. Une initiative fédérale qui encourage et soutient les conceptions de programmes spécifiques aux provinces institutionnalisera ces programmes au sein des systèmes politiques provinciaux, et fournira ainsi une couche supplémentaire de résilience politique.
4. Créer des systèmes de soutien: Le gouvernement fédéral est dans une position unique pour créer des systèmes de soutien et fournir des outils habilitants tels que des données détaillées sur la pauvreté énergétique par incidence, prévalence et géographie pour aider les programmes à cibler les offres aux ménages qui en ont le plus besoin ; améliorer les capacités de la main-d’œuvre et accueillir de nouvelles personnes dans les carrières de l’efficacité énergétique pour améliorer la portée du programme et la confiance parmi les communautés difficiles à atteindre ; et développer des normes nettes zéro par typologie de bâtiment et par région pour guider les objectifs de chaque rénovation à faible revenu. Puisque les programmes existants visent à atteindre les objectifs des politiques provinciales, le gouvernement fédéral peut orienter ses capacités vers le renforcement des capacités des programmes provinciaux en encourageant l’apprentissage au-delà des frontières provinciales et en aidant les provinces à explorer des changements de politiques complémentaires pour réduire la pauvreté énergétique et atteindre les émissions nettes zéro.

En résumé, nous décrivons un rôle productif et approprié que le gouvernement fédéral pourrait jouer en matière d’efficacité énergétique pour les personnes à faible revenu : il s’agit d’augmenter et d’optimiser la capacité de prestation des programmes existants afin de réduire la pauvreté énergétique et d’atteindre des émissions nettes nulles. Nos suggestions pour une approche fédérale de l’efficacité énergétique pour les personnes à faible revenu s’appuient sur nos conclusions sur les forces et les lacunes des programmes provinciaux existants et sur la reconnaissance du rôle important que joue la gouvernance à plusieurs niveaux dans la fédération canadienne.

La pauvreté énergétique doit être une priorité au niveau national si l’on veut que la transition vers des émissions nettes nulles soit équitable et juste, et que l’efficacité énergétique profite à tous les Canadiens. L’efficacité énergétique pour les personnes à faible revenu ne doit pas être une réflexion après coup. Elle doit être reconnue comme un secteur présentant un important potentiel d’efficacité énergétique et de réduction des GES qui ne se produira pas automatiquement sans stratégies ciblées. Une stratégie intelligente visant à étendre l’échelle et la portée du secteur l’efficacité énergétique à faible revenu est nécessaire dès maintenant. Nous espérons que ce rapport contribuera à ce projet.